中国征信往事：一个时代的困局、抉择与底色

作为金融业的基础设施，经济社会稳定发展的「压舱石」之一，征信是一个国家「基础设施」建设的重要一环。

2021年开年，央行就下发了《征信业务管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，其中提到的关于个人信用信息界定、业务规则等问题，折射出的是眼下中国新金融、新商业对于社会「基础设施」需求的剧烈变化。

征信是一个太过特殊的行业。

按照官方定义，征信是指依法收集、整理、保存和加工自然人、法人及其他组织的信用信息，并对外提供信用报告、信用评估、信用信息咨询等服务，帮助客户判断、控制信用风险，进行信用管理的活动。

无论在金融服务、商业世界还是置于整个经济社会来看，其涉及的主体之广、角色之重要，大概鲜少有哪个行业能与之匹敌。而其与数据信息为生命线的特征，又使其与新技术的发展紧密连接。

在过去几十年里，中国的征信体系从萌芽到成长，从一片空白到建成全球最大的个人和企业信用信息基础数据库，每一步走来，都是在这样的变化中不断探索。

如今，数字时代加速到来。在信息大爆炸的同时，数据与信息的产生速度、体量规模，以及能够发挥的作用都在剧烈变化，而与之相关的产业链条、监管体系也随之而变。

未来，征信行业迎来一场新变革已在所难免。

1、萌芽：劈开混沌，重拾信用

上世纪90年代，中国的市场经济改革刚刚迈出第一步。经济发展凯歌高奏，却也难免泥沙俱下。

其中，对于银行业而言，一个困扰已久的问题就是企业的「多头开户」。

1996年，河南省新乡市一家企业的审计报告显示，该企业在银行开立的存款账户数达到51个，分散于不同银行以及他们下设的不同分支机构。而趴在这五十多个账户上的，是数十笔呆账、坏账，企业银行账户与银行对账单之间长期不符。

当时，类似的问题在很多地区都普遍存在。究其根源，这是中国银行业打破了按行业、地域分工的格局之后，却没有解决信用信息共享问题，所面临的发展「阵痛」。

事实上，金融监管很早就意识到了这个问题。

早在1992年，原人民银行深圳分行推出了「贷款证」制度，即把企业的概况和在各家银行的贷款、还款情况由各贷款银行登记在一个纸质的文本「贷款证」上，企业到哪去借款，都必须提供「贷款证」，贷款银行就可以查询到企业在其他银行的借款信息。

在1994年和1996年，央行分别推出《银行账户管理办法》和《贷款证管理办法》进一步管控「多头开户」与「多头借贷」，将相关制度推广到全国。

到1997年，为了克服纸质「贷款证」使用不方便的问题，央行提出「贷款证」要逐渐转向电子化管理，建立银行信贷登记咨询系统，这也成为后来中国征信行业发展的基础。

央行信贷登记咨询系统：三级联网运营

然而对于处于蒙昧与混沌期的中国市场而言，金融系统的一己之力很难改变整个市场对于「信用」二字的漠视。

监管的约束没能断绝「多头开户」的乱象，企业违规操作的情况依然屡禁不止。

虽然经营亏损严重，但由于各银行甚至网点之间的信息不互通，企业通过开设新户就可以源源不断地获得新贷款。与此同时，多套账本、多个账户不仅可以帮助企业逃税、骗税，甚至可以规避税收的强制执行。

这种混乱的情况在「共和国第一税案」爆发时达到了顶峰。

1999年至2000年6月，作为汕头经济特区的「排头兵」，潮阳、普宁两地从事出口退税的100多个犯罪团伙通过注册公司、开设账户，虚开增值税发票金额高达323亿元，涉嫌偷税骗税近42亿元，甚至比当地的财政收入还要高出许多。

这事件的影响究竟有多恶劣呢？

当时，有很多地区甚至直接发文禁止自己的下属企业和潮汕地区的企业做生意。两年内，汕头累计迁走的企业超过1200家。到2001年，汕头GDP破纪录地下降了2%，而占汕头市经济总量三分之一以上的潮阳市，GDP竟下降了21%。

一记当头棒喝，终于令整个市场从蒙眼狂奔中清醒过来，市场经济并非盲目逐利，反而更加需要「信用」作为支撑。

从某个角度看，这或许也是历史发展的必然。

根据当时上海社科院的一组研究数据，人均GDP在300~500美元之间时，「信用」往往被视为可有可无的东西；在500~1000美元之间，「信用」往往被大肆破坏；在3000~5000美元间，是「信用」重组阶段；而当人均GDP超过5000美元后，「信用」便进入良性循环。

彼时的中国市场正在完成从破坏到重组的「惊险一跃」。

更重要的是，伴随着人均收入增长与市场化进程加速，多年来聚焦于「企业服务」的中国金融业捕捉到了「个人信贷」爆发的信号，进而开始推动个人信用建设的大发展。

1998年，《国务院关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》下发，提出从1998年下半年开始，逐步实行住房分配货币化。一年后，央行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，要求商业银行积极扩大消费信贷业务，进一步扩拓展了个人信贷服务范围。

有了企业信贷的前车之鉴，个人信贷发展更加需要「信用」先行。为此，1999年6月18日，中国人民银行同意在上海率先开展个人消费信用联合征信试点，上海资信有限公司随之成立。

2000年7月1日，服务系统为工商银行查询了第一份信用报告

至此，中国个人信用制度迈出了可喜的第一步。

伴随着社会信用体系在上海逐步成型，更多城市开始加入信用建设的行列。2001年12月，历经了信用恶化之苦的汕头率先提出全面启动信用体系建设，而后，深圳、北京也相继加入。与此同时，垂直于不同行业、不同领域的信用服务机构也在全国各地成立。

据不完全统计，截止到2003年10月底，全国共有专门征信机构近200家，此外还有其他从事部分征信业务的中介机构约1000多家。

然而对于一个以信息收集为基础、以数据整合为核心、以持续不断的交互为发展前提的行业而言，「分散」这个行业最大的掣肘——其服务效率的提升、服务范围的拓展都需要打破信息和数据「孤岛」。

市场呼唤一个全国统一和标准化的信用共享平台，以及一套成熟的法律和监管体系。

2、奠基：个人向左，企业向右

金融行业对于信用信息共享的迫切需求使其再次站在了最前线。

早在2001年，中国人民银行总行就向国务院递交了一份报告，核心内容是要求建立一个覆盖全国所有商业银行和贷款机构的数据库。

而根据2003年十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对于信用信息数据库的建设成为整体规划中最迫切的一环。

根据当时的规划，要在一两年内建成全国统一的企业和个人征信基础信息系统，首先满足商业银行信用查询的基本需要，并逐步为企业信用评级、个人信用评分等业务提供基础数据的支撑。

金融行业的急迫源自业务高速发展的需求。征信作为金融业的「基石」，如果迟迟不能落座，很多业务的发展都无从谈起。

最典型的就是信用卡行业，当时正欲提速发展，没曾想一抬脚就在「征信」这里摔了一跤。

2003年被称为中国信用卡发展「元年」，此前的两年里各大银行相继成立信用卡中心，搭建发卡系统，摩拳擦掌地准备大干一场。然而很快大家就发现，提不上速。

以最早成立信用卡中心的招行为例，2003开业首年便发卡超过60万张，一举刷新亚太地区发卡新纪录。2004年全年新增发卡222万张，是2003年新增卡量的3.6倍。然而当时的征信系统难以匹配高速增长的发卡「产能」，一度造成大量压件。

而彼时，大洋彼岸的美国信用卡产业以成熟的征信服务为基础，发卡审批时间早已缩短至秒级。中国信用信息数据库的不完善，已然成为了横在信用卡中心前面的一座大山。

无独有偶。

同样在2004年前后，以GMC为代表的外资汽车金融公司进入中国。它们迟迟没有进入最擅长的个人业务，而大都是以企业服务为主，其担忧的核心也是个人信用信息基础服务的不完善。

很快，这种发展需求和配套设施不匹配的矛盾愈发显著。到2005年，中国银行业的「大零售转型」已蔚然成风。

这一年，交行在港上市后，宣布将重点发展零售银行业务，目标是5年内把零售业务的收入份额增至20%；中信实业银行银行则去掉了「实业」二字，表示要加强零售银行业务；作为国有大行之一的建行在引入战略投资者之后，将曾经的口号「哪里有建设，哪里有建行」变更为「建行建设现代生活」，标志着建行开始了从公司业务为主到个人业务为主的转变。

越来越多的需求让信用信息基础数据库的建设迫在眉睫。

一个值得注意的细节是，尽管一直以来，企业和个人信息基础数据库的搭建被放在同等重要的位置，但两者的采集基数、难度、要求还是有着很大的差别。

企业征信数据库建设的优势在于，由于企业信贷登记系统建立较早，信用信息采集和共享机制已经相对成熟，伴随着工商、税务体系等监管体系的完善，数据库的建设也相对容易和标准化。

因此在2005年，此前的银行信贷登记咨询系统升级为全国集中统一的企业信用信息基础数据库。在后来的发展过程中，无论是在准入门槛方面，还是监管部门采取的「备案制」管理，都保持了相对宽松的发展策略。

相比之下，个人信用信息数据库的建设则显得更加任重而道远。比如，首先要面对的问题就是「基础设施」的不完善。

直到2000年，我国才正式颁布实施《个人存款账户实名制规定》，具备建立个人账户和个人信用资料库的基础。2002年，我国公民身份信息系统（NCIIS）才逐渐起步，依托身份证号对于个人信息进行查询服务开始成为可能。

终于在2004年初，央行组织商业银行开始建立全国统一的企业和个人征信系统（即企业和个人信用信息基础数据库）。截止到当年底，央行征信中心的个人信用信息基础数据库实现15家全国性商业银行和8家城市商业银行在全国7个城市的联网试运行。

回过头来看，个人信贷业务的发展也直接推动了数据库的扩充与完善。与此同时，《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》等一系列行业标准的出台也加速推动了数据库的建设和运行走上正轨。

至于数据库的建设结果到底如何，只能交给实践去检验。就像人们每每提及阿里巴巴的技术能力，总会提起「双十一」的流量考验一样。央行的基础数据库在2007年迎来了一次大考。

这一年的9月27日，央行和银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，就购买第二套以上住房贷款首付比例和利率进行差别化的「杠杆调节」，即购买二套房将提高首付比率和贷款利率。

但要实现这种差异化调节的前提是：商业银行可以通过央行基础数据库认定二套房——换言之它必须覆盖全国所有地区、所有银行的所有分支机构。到后来，它还要进一步满足以家庭为单位的认定需求。

这也是征信基础数据库第一次在宏观调控中发挥「定星盘」的作用。

此外，央行征信中心还在2008年选取了7家试点银行建立征信系统应用成效上报制度，结果显示，2008年第三和第四季度, 7家行利用个人征信系统「拒绝」高风险客户信用卡申请171万笔；利用个人征信系统清收不良贷款和信用卡业务6.6万笔，涉及金额达43.7亿元。

来源：中国征信业发展报告2003-2013

受益于征信系统完善的不止金融业。

世界银行在其发布的2007年度《全球商业环境报告》中指出，企业和个人征信系统的建成，使中国的信用信息指数从2005年的3上升到2006年的4，列全球商业环境改革第四名，东亚地区第一名。

而排名上升的原因之一便是中国建成了企业和个人征信系统，为企业和个人建立了「信用档案」。

3、抉择：起手落子，立法十年

相比个人和企业信用信息数据库建设的推进，中国征信行业发展的另一个支柱——立法建设，却经历了漫长的跋涉。

事实上，征信立法的起步比数据库的搭建要更早。

2002年，全国金融工作会议提出「把建立健全社会信用制度，作为关系经济发展全局的一件大事来抓」。为此，国务院成立了「建立全国企业和个人征信体系」专题工作小组，由中国人民银行牵头，17个部委、4家国有独资商业银行等单位参加，对立法等问题进行研究。

当年，行业管理条例草案开始起草，并且在之后的时间里数易其稿，扩充了多个版本，但等到该条例正式出台已经是十年之后了。

其中的原因十分复杂。

从宏观层面来看，参考任何一个成熟市场的发展经验，征信立法都是一个系统性工程。以美国为例，其先后颁布了《隐私法》、《公平信用报告法》、《信息自由法》、《信用修复机构法》等十多部相关法律来规范信用信息的收集和披露。

而具体到当时的国内环境来看，前期各地区和行业分散的试点、多层级的市场结构也带来了许多「后遗症」。

比如，由于征信立法横跨近20个行政部门，此前已有的相关法规既有央行主导的信贷征信系统规章，又有建设部、商务部等主导的的非金融体系规章，此外还有金融机构内部制定的相关规则。

多层次、多系统和多头监管之下，统一立法一拖再拖。期间，全球市场还经历了美国次贷危机等，这也给国内金融市场敲响了警钟——个人征信体系的建设刻不容缓，而完善的行业监管与立法同样重要。

终于在2009年，千呼万唤之下，国务院发布了《征信管理条例（征求意见稿）》，征信立法终于迈出了实质性的一步。

与前几稿相比，《征求意见稿》明晰了一些长期悬而未决的问题：比如，明确了人民银行对征信业的监管职责和各不同征信数据库之间的信息共享机制等等。

但在更细节的问题上，比如，哪些信息属于征信范围依然未进行明确的说明，而当时不同地区对于个人信用信息数据库的录入内容有一定的随意性。尤其在对「非金融业务信息」的采集方面引起了许多争议。

例如，2008年1月，北京市规定，机动车车主的养路费缴纳情况将进入个人信用基础数据库，作为信用评价的依据之一，如果欠缴养路费，将直接影响个人或企事业单位的信用等级和融资服务，这也直接引发了一场关于「个人征信系统越来越霸道」的讨论。

事实上，在此之前，一些商业银行还曾与信息产业部联合宣布，手机欠费将纳入信用信息数据库，也引起了公众的强烈反对。

除了涉及隐私与边界的敏感问题之外，关于征信机构注册资本的门槛问题等也受到了极大关注。《意见稿》有意抬高征信机构的注册资本门槛，但在当时的市场环境下，大多数公司难以企及，有观点认为此举可能抑制征信行业的市场活力。

两年后，国务院法制办会同央行修改形成的《征信管理条例( 第二次征求意见稿) 》问世，这版进一步厘清了一般商业性征信活动的范围、内容及相应的管理条例，并对国家设立的金融征信与一般的商业性征信做了区分。

终于，从宏观到微观的条件都逐渐成熟之后，2012年12月26日召开的国务院常务会议审议通过了《征信业管理条例（草案）》（下简称「管理条例」）。

次年初，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《征信业管理条例》，自2013年3月15日起施行。年底，中国人民银行发布《征信机构管理办法》作为管理条例的配套制度进一步细化管理要求。

管理条例以对个人信用信息主体权益的保护为主线，对个人征信业务实行严格管理，在市场准入、信息采集及查询范围、不良信息提供、异议和投诉、保障信息的准确和安全等各个环节进行了具体的规定。

与此同时，管理条例对于从事个人征信业务的征信机构的准入坚持了「高门槛」的要求——需满足最近3年无重大违法违规记录、注册资本不少于5000万等硬要求。

这也标志着酝酿十年的征信行业法正式出台，我国征信业步入「有法可依」的轨道。

4、冲击：数字时代，试点难产

计划总是没有变化快。征信立法刚刚落定，视野之外却已炸响惊雷。

2013年被视作是新金融行业发展的一个里程碑。这一年，余额宝横空出世，移动支付搭上了「红包」和O2O大发展的顺风车，P2P开启高速增长与资本涌入的新阶段，京东立项首个消费金融产品「白条」……

这一切发展的背后带出了一个冉冉升起的风口——大数据。

移动互联网的蓬勃催生了大量的新业态，更导致了数据信息的激增，和相关产业的发展。在某种程度上，数据已经成为了和「石油」一样重要的战略资源。

也是在这一年，一大批数据公司成立，典型如杭州的同盾科技，北京的聚信立等等。虽然创业团队的背景不同、经历不同，但在经历了一段时间的摸索后，他们不约而同地锁定了在线借贷市场。

这背后的原因并不难推测，新的市场需求催生新的服务——从2013年到2015年，中国市场上的P2P网贷平台从800家增长至2595家，累计交易规模超过1.4万亿。而从业务逻辑来看，网贷业务与数据业务有着天然的契合。

在这样一个急速扩张的市场里，大部分P2P平台的数据能力、风控能力都极为薄弱。因为P2P平台无法获得央行征信数据，若要大规模展业，必须依赖第三方大数据来辅助做风控。而这无形间也为同盾科技、聚信立这样的公司创造了巨大的市场机会。

很快，魔蝎科技、新颜科技、白骑士……越来越多有着征信专业背景履历的创业者一头扎进了数据行业。后来，伴随着现金贷市场的爆发，基于「爬虫技术」的数据公司更成为其扩张的利器。

在这样的背景之下，第三方数据公司们所扮演的角色已然发生了转变。如果说之前他们更多是扮演第三方「外包」的角色，那么在积累了一定的客户和数据基础后，它们无形间成为了互联网市场中隐形的「征信中心」，或者说「信息共享中心」。

从2017年开始，中央网信办、工信部、公安部和国家标准委等部门就开始密集合作，肃整大数据行业野蛮生长的乱象。

回过头去看，他们的野蛮生长与快速覆灭，或许只能算得上一段「插曲」。

相比之下，互联网巨头们对于数据和服务的思考似乎更加思之深，也谋之远。在行业发展走向新的十字路口时，他们率先向个人征信牌照发起了冲刺。

2015年1月，央行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用管理有限公司、腾讯征信有限公司等八家机构做好个人征信业务的准备工作，准备时间为六个月。就在央行通知下发的23天后，芝麻信用分开始公测。

芝麻分最初考量的维度包括个人用户的信用历史、行为偏好、履约能力、身份特质和人脉关系

事实上，从此前一些地区将电话费、养路费等缴纳情况纳入征信就可以看出，征信本身并不局限于金融服务，这种情况在移动互联网时代更加凸显——互联网公司对于用户画像、履约能力的描绘和认知与金融机构有着很大的不同，其应用场景也与以往有极大差异。

以芝麻信用分为例，其数据来自用户在阿里生态中产生的数据，比如淘宝、支付宝等。而在应用场景方面，公开信息显示，截止到2016年年中，接入芝麻信用商家自助平台服务的企业数量超过130家，生活类公司（租赁、出行）和金融类公司各占一半。

值得注意的是，从2015年接连下发的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》和《征信机构监督指引》来看，监管确实在试探个人征信行业的进一步开放，尤其是要求个人征信机构按照其注册资本总额的10%提取保证金等细则，也意在尽量规避潜在的市场风险。

然而遗憾的是，个人征信牌照最终没能「顺产」。

2017年4月21日，在京召开的「个人信息保护与征信管理国际研讨会」上，央行征信管理局局长万存知和央行副行长陈雨露的发言，让大家了解到了监管部门对于个人征信试点机构的态度。

对于8家试点机构为何迟迟没能通过验收、获得牌照，万存知直接点出了它们的「三宗罪」：形成「数据孤岛」、信息误采误用，以及主体治理结构不具独立性。事实上，这也是后来互联网巨头在数据问题上备受诟病的根源。

「每一家都追求形成自己的业务闭环，这在客观上分割了市场的信息链，而每一家的信息覆盖范围都受到限制，因为信息不广、不全面，这样带来产品的有效性不足，不利于信息共享。征信需要信息共享，现在我们开业准备的情况是不利于信息共享的」万存知强调。

仅这三点就几乎推翻了当时8家试点机构的商业模式、股权结构、还有战略定位，个人征信试点一夜回到解放前。

最终，个人征信试点以8家征信试点公司各持股8%、中国互联网金融协会持股36%，共同组建百行征信的方式落地，虽然迈出了打开「个人征信」市场化的第一步，但却难以真正脱离行政化的基因。

5、重塑：重新定义，未来可期

显然，征信行业发展所面临的变革，不只是一张个人征信牌照而已。

究其根本，征信系统的使命是为整个社会经济更好的运行和发展提供支持。事实上，每一次征信系统的发展和完善都是以新的市场需求出现为基础，以新的技术变革为支持。尤其是在2020年，疫情导致线下市场停摆，使得整个社会的数字化进程突然加速。

无论是作为金融业的「基础设施」还是整个经济社会平稳运行的「压舱石」，征信行业都面临着新一轮的变革。

今年年初，央行征信中心正式启动二代征信系统切换上线，开始面向社会公众和金融机构提供二代格式信用报告查询。

相比于以往，其不仅在信息采集、技术架构和安全防护等方面进行了优化改进，更重要的是丰富了信息内容，进一步提升了信息采集的扩展性和灵活性。

而在基础的产品和服务层面之上，2020年，征信行业有了更进一步的突破。

2020年12月，继百行征信之后，朴道征信拿到了个人征信业务许可，成为第二家获央行批准的个人征信公司。而从朴道征信的股权结构来看，京东数科、小米、旷世科技均在其列，可见监管部门对于谋求新技术、新服务以激活市场的思路。

半个月后，央行银行草拟的《征信业务管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）向社会公开征求意见。

央行表示，在《征信业管理条例》颁布实施以来，我国征信业进入快速发展的数字征信时代，征信的新业态不断涌现，但由于缺乏明确的征信业务规则，导致征信边界不清，信息主体权益保护措施不到位等问题不断出现。

而在新规之下，一个最重要的内容就扩大个人征信信用信息的范围——其中包括「消费信息数据采集、加工」等等。

从这个角度来看，征信行业在真正意义上被重新「定义」——打破以往其与金融业务强相关的印象，转而进化为一种个人行为数据的采集。

在大数据采集无所不在、无所不能的今天，这种重新「定义」可能会对整个互联网市场产生持续的影响。一切对于数据的采集、处理和应用都要谨慎——因为它可能涉及侵犯公众隐私、不公平竞争等后果严重的问题。

而从另一个层面看，当更多数据成为信用共享信息，也将进一步解决五年前试点时的「数据孤岛」问题，还有如今尘嚣甚上的「数据垄断」问题。

但在数字化发展程度日益加深的今天，一切的发展都与数据有关，企业的增长、商业的潜力、资本的空间……一切都跟数据紧密连接。就像困在系统里的外卖小哥，移动互联网时代的每一个人都被「数据」定义和安排着。

而建构在数据之上的征信行业将向何处去，它所面临的挑战可能是前所未有的。这关乎的是市场的公平和秩序，还有个人的隐私与安全。

参考资料：

1）《中国征信业发展报告（2003~2013）》，作者：中国人民银行《中国征信业发展报告》编写组

2）《中国信用体系亟待走向成熟》，作者：傅双琪

3）《对征信管理条例的几点疑惑与修改建议》，作者：尹振涛