金控集团监管正式起步：不改分业监管，后续还有这些安排

“《准入决定》的发布和《金控办法》的出台，意味着金融控股公司的监管工作正式起步，后面还是有很多工作需要去做的。人民银行下一步将按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，遵循公开、公平、公正的原则，依法合规、稳妥有序地做好各项相关工作。”中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜9月14日在国务院政策例行吹风会上指出。

13日晚间，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（下称《准入决定》），央行同步发布了《金融控股公司监督管理试行办法》（下称《金控办法》），酝酿许久的金融控股公司监管办法终于落地。

下一步，在金控集团具体监管方面，央行还有哪些安排？《金控办法》出台是否会对我国分业经营、分业监管的格局带来改变？

整体纳入，填补监管空白

随着我国经济金融的发展和改革的不断深入，近年来，一些大型金融机构开展跨业投资，形成金融集团；也有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业。

据《中国金融监管报告（2019）》不完全统计，截至2018年12月末，我国已有约80家金融控股公司和“准”金融控股平台。

不过，此前一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。“金控公司之所以要纳入监管，是因为考虑到其规模大、对金融稳定具有一定影响。”国家金融与发展实验室副主任曾刚表示。

此次《金控办法》主要针对非金融企业投资控股的金控集团，并将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。

近年来，越来越多的互联网企业、民营企业涌入金融领域，通过收购、参股、间接持股等多种方式，将不同金融牌照收入囊中。

曾刚对记者表示：“非持牌机构原来没有被纳入监管框架，关联交易也不管，资本充足率要求也没有，投资范围不受任何限制，导致原来游离在体系外的金融控股公司和持牌的金融控股公司相比，存在竞争上的优势，因为它们没有监管成本。”他认为，《准入决定》和《金控办法》的实施解决了竞争不公平的问题，与持牌金融机构设立的金控公司一样，将受到比较严格的约束。

潘功胜表示，《准入决定》和《金控办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新，更好地满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求，提升金融服务实体经济的质效。

不改分业经营、分业监管格局

目前，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。《金控办法》出台，是否意味着这一格局将来会有所改变？

“这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。”潘功胜表示。

潘功胜指出，在国际上，主要的经济体也都大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司实行分业经营。这种制度框架的安排，使股权结构和组织架构更加简单、明晰、可识别，有利于更好地隔离风险，加强集团整体公司治理和风险管控，也符合现代金融监管的要求。

潘功胜称，《金控办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。金融控股公司进行统一的股权投资与管理，其控股的金融机构经营具体金融业务，坚持分业经营。央行从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司实施整体监管。金融管理部门按照职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施分业监管。央行也将与相关部门建立跨部门工作机制，加强监管协作与信息共享，形成监管合力，共同推动金融控股公司的规范健康发展。

规范金控公司发展势在必行。值得关注的是，2019年7月26日，央行向社会公开征求对《金控办法》的意见，吸收采纳了其中大多数意见，如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。但央行相关负责人也同时强调，“对于部分放松监管要求的意见未予采纳”。

过渡期内存量企业分类施策

“少部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金等。”会上，潘功胜指出。

整体来看，《金控办法》在股东资质、资金来源、穿透管理等多方面均提出了要求。比如，在设立初期，申请设立金控公司需满足实缴注册资本额不低于人民币50亿元，且不低于所直接控股金融机构注册资本总和的50%等。

这或将限制一大批资本较少的实体企业通过虚假注资、循环注资等方式违法搭建金融集团、控股金控机构的行为。另外，目前已经有一部分存量企业具备金融控股公司的特征，也符合设立金融控股公司的情形，但其内部的一些股权结构可能不太符合《金控办法》的要求。

北京金融控股集团党委书记、董事长范文仲日前撰文指出，对非金融企业集团而言，从短期来看，一些与《金控办法》监管要求有一定差距的企业，需要根据办法要求进行调整，将金融业与实体产业分离，压缩股权层级，规范公司治理和并表管理。个别通过违法违规手段快速扩张的金融控股集团，将通过严格监管纠正其行为。从长期来看，《金控办法》的实施有利于建立一个规范的市场环境，促进金控公司规范运营、良性发展。

后续，在具体金控公司监管方面，还有哪些安排？

潘功胜表示，下一步将遵循公开、公平、公正的原则，依法合规、稳妥有序地做好各项相关工作。

主要包括：第一，继续加强与市场沟通。在政策执行过程中，通过沟通了解市场的情况，回应市场关切，提高政策透明度和可操作性。第二，完善制度框架，《准入决定》和《金控办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，但对金融控股公司的监管需要更具体、更细的操作规则，比如说并表管理的规则、资本管理的规则、关于关联交易的管理规则等。“前期我们在这些方面也做了充分准备，都有非常好的基础。”潘功胜称。第三，开展准入管理。对于符合设立情形的企业设立金融控股公司，央行按要求进行受理和审批，做好行政许可的服务工作。第四，稳妥有序地过渡。

央行负责人表示，已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的机构，应当在《金控办法》正式实施后的12个月内向央行提出设立申请，经批准后，设立金融控股公司。其中，在股权结构等方面未达到监管要求的机构，应当根据自身实际情况制定整改计划。央行将合理设置过渡期，把握好节奏和时机，引导存量企业有序调整，平稳实施。

“我们设置一个合理的过渡期，也参考了美国、日本等此前的一些做法。在这个过渡期内，把握好对存量企业实施分类施策，推动《金控办法》平稳实施。”潘功胜强调。

潘功胜表示，央行还将从宏观审慎管理理念出发，加强与相关部门的监管协作，加强引导金融控股公司依法合规经营，完善公司治理，有效防控风险，提升服务经济高质量发展的能力。