奋力构建中国特色银行保险业公司治理机制
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文章来源：银保监会
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，对推进金融业公司治理改革作出一系列重大决策和科学部署。2016年习近平主席主持召开二十国集团领导人杭州峰会，明确在公报中支持《二十国集团/经合组织公司治理原则》的有效实施。银保监会始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断加强公司治理监管，持续推动党的领导与公司治理有机融合、积极落实《二十国集团/经合组织公司治理原则》，奋力构建中国特色银行保险业公司治理机制。
一、党的领导是中国特色银行保险业公司治理的本质特征
改革开放四十年多年来，我国银行保险业发展壮大的历史，就是一部在党的坚强领导下不断深化改革、战胜艰难险阻的历史。1997年以来，党中央先后五次召开全国金融工作会议，作出成立四家金融资产管理公司、启动国有商业银行股份制改造、深入整治金融市场乱象等一系列重大决策，使我国银行保险业不仅摆脱了资产质量低下、财务亏损的经营困境，而且通过建立完善现代企业制度实现了涅磐重生。特别是工行、建行等4家国有银行，从上世纪90年代的“技术性破产”，发展成为如今连续多年位列英国《银行家》杂志全球银行1000强榜单前几名的大型上市银行。十八大至今，习近平总书记在全国金融工作会议、中央经济工作会议、中央全面深化改革委员会会议、中央财经委员会会议、中央政治局集体学习等重要场合，对金融和金融工作发表了一系列重要讲话，为新时代进一步提升金融服务实体经济效率、防控金融风险和深化金融改革提供了根本遵循。回顾过去，我国银行保险业的改革发展历程，有力地佐证了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征和中国特色社会主义制度的最大优势这一英明论断。展望未来，坚持党的领导将始终是我们做好一切金融工作的根本保证，更是中国特色银行保险业公司治理的本质特征。
习近平总书记指出：坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向也必须一以贯之。牢牢坚持“两个一以贯之”，对我国银行保险业的长期稳健发展有着决定性意义。国有及国有控股银行保险机构要认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，把党的领导真正融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构之中，切实做到党的领导与公司治理一体化。要持续探索完善党的领导融入公司治理的具体方式和途径，把党的领导融入公司治理进一步制度化、规范化、程序化。确保党建工作要求纳入公司章程，不断完善“双向进入、交叉任职”领导体制，研究制定党委前置研究重大经营管理事项清单并严格落实。建立健全党委会与董事会、监事会等治理主体之间的事前、事中和事后沟通机制，确保党委能够凝聚各方共识，切实发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。要不断健全党委领导下的企业民主管理制度，积极支持员工通过职代会、工会和职工代表参加监事会等方式有序参与公司治理，注重发挥员工在社会主义国有企业中的主人翁作用。
二、规范的股东行为是中国特色银行保险业公司治理的重要基石
股权管理是公司治理的基础，股权结构和股东行为深刻影响着公司治理结构和公司治理的有效性。近一个世纪以来的公司发展史表明：有效保护股东权利是现代公司制度的基石，并且股东权利保护认识的不断深化和股东权利保护机制的持续健全，正是长期以来全球公司治理制度不断向前演进的不竭动力。既不能允许以高管层为代表的内部人在经营中损害股东利益，也不能允许大股东特别是控股股东肆意侵蚀广大中小股东的合法权益。实践不断拓宽人们对股东权利保护的认知，并使得股权结构透明度、控股股东行为、中小投资者利益保护等不断成为全球公司治理关注的焦点问题。《二十国集团/经合组织公司治理原则》也突出强调要保护和促进股东行使权利，确保包括少数股东和外资股东在内的全体股东的平等待遇，保障全体股东在权利受到侵犯时均有机会获得有效救济。
当前，股东股权和关联交易方面的问题是近年来中小银行保险机构乱象丛生的根源。部分股东以信贷、理财或保险资金入股机构，甚至出资后又通过关联交易、违规质押、反担保等方式变相抽逃资本，形成虚假出资。股权代持和隐形股东现象在中小机构中较为严重，很多股东通过设计高度复杂且频繁变更的股权结构，刻意隐藏实际控制人、隐瞒关联关系，实现规避监管和幕后操纵银行保险机构的目的。少数不法股东甚至通过关联企业曲线入股并间接控制多家机构，形成拥有多类牌照的庞大金融集团。部分大股东胡作非为，丝毫不尊重银行保险机构董事会和高管层的自主性和独立性，肆意干预机构人事任免、经营计划和管理决策，通过违规关联交易进行利益输送，将机构作为自身“提款机”。有的机构主要股东为争夺控制权内斗不止，导致董事会长期无法召开，公司治理陷入僵局。有的机构股东严重缺位，股东大会形同虚设，内部人控制现象严重。
针对这些问题，必须下大力气加强股权管理、规范股东行为。大股东包括控股股东权力的行使必须遵循公司治理的原则和程序，中小股东、外资股东以及基金等机构投资者的合法权益均不容侵犯。大股东特别是控股股东不得干预董事会、高管层依法自主履行职责，要切实防止大股东操纵和掠夺公司的“隧道行为”。严格股东资质审核，加强对股东的穿透监管，坚决将违法违规股东拒之于银行保险市场之外。深入开展股权和关联交易专项整治，着力整治虚假出资、循环注资、隐形股东、违规代持、违规一致行动人、股东不当干预、向股东输送利益等深层次高风险问题，不断加大问责处罚力度，提升违法违规成本，同时建立违法违规股东公开常态化机制，形成有效震慑。要完善中小股东权益保障机制，支持股东间就行使基本权利开展正当的沟通协商，建立健全股东特别是中小股东与机构间的沟通对话机制，支持股东就自身重大关切向机构问询。提升中小股东参与股东大会便利性，倡导机构投资者积极参与公司治理。大力推动股权集中托管，提升股权结构透明度。
三、高效率的董事会是中国特色银行保险业公司治理的中心要素
20世纪初以来，世界各国公司治理模式普遍由股东大会中心主义向董事会中心主义转变，董事会在公司战略决策中的核心地位不断得到确立和巩固。董事会依据法律法规和公司章程，独立行使在重大决策、选人用人、风险管理、薪酬激励、外部审计等方面的职责并承担相应责任，早已成为广泛认可的公司治理良好实践。《二十国集团/经合组织公司治理原则》对董事会职责特别重视，专门单列一章给予大篇幅论述，明确要求确保董事会对公司的战略指导、对高管层的有效监督，以及董事会对公司和股东的责任。该原则还强调，董事会应当重视并公平对待员工、债权人、客户、供应商和地方社区等利益相关者的利益。巴塞尔银行监管委员会2015年修订的《银行公司治理原则》，也强调了银行机构董事会的专业性要求以及董事会在战略和风险管理、监督高管层、薪酬激励等方面重要职责。
经过十多年的改革实践，我国银行保险机构普遍建立了董事会制度，董事会规模和结构持续优化，董事会下属各专门委员会运作日益规范，董事的专业化和国际化程度不断提高，董事会在战略决策中的核心作用初步得到体现。独立董事来源日益多元化，国有大型银行和大型保险公司的独立董事基本都是国内外政府治理、财政金融、法律会计等领域的顶尖专家。董事会审计委员会、关联交易委员会、提名薪酬委员会主任委员基本都由独立董事担任。但近年来监管发现，董事不敢、不能或不愿履职现象仍然在很多机构中存在。部分董事盲目屈从于提名股东或董事长个人意志，独立性严重缺失。有的机构董事会决策异化为董事长决策，甚至以所谓的“董事长办公会”或“董事长专题会”取代董事会。部分股权董事缺乏长期从事金融工作的经验，专业性与履职要求相比还有差距。部分非执行董事无法获得履职所必需的经营管理信息。部分董事担当意识不强、履职意愿不够，基本不发表实质性意见，有的甚至长期不出席董事会会议。部分机构董事会及其战略委员会和薪酬委员会履职不到位，制定的发展战略盲目激进，考核短期化现象严重，高管中长期激励不足，薪酬延期支付和追索扣回落实不到位，滋生道德风险和逆向激励。
加强董事会建设是下一步健全银行保险业公司治理的重点。要保障董事会在公司章程和股东大会授权范围内，独立承担重大决策、选人用人、薪酬分配等职责，确保董事会在战略决策中发挥核心作用。完善董事提名、选任和工作制度，扩大股权董事和独立董事选聘范围，建立健全独立董事人才库，切实改变部分董事过度受制于控股股东或内部人的情况。严把董事资质审核关，特别是在地方中小法人机构设立及重组过程中，要严格审核拟任董事的专业经历、专业素质和专业能力。健全董事履职信息保障机制，确保股权董事、独立董事能够及时获得履职所需的财务经营等信息，鼓励无法获得正常履职所必需信息的董事向监管部门反映情况。进一步完善董事履职评价制度，提升履职评价的独立性和专业性，加强履职行为监管，强化考核和问责。引导董事会在道德方面遵循高标准，诚实尽职谨慎地开展工作，促进包括股权董事在内的所有董事公平对待全体股东。组织实施提升董事履职能力的专业培训。
四、良好的外部市场约束和利益相关者权益保护机制是中国特色银行保险业公司治理的重要组成部分
外部市场约束主要指股东、金融消费者、债权人等广大社会公众，借助于银行保险机构的信息披露或者会计师事务所、律师事务所、评级公司等中介机构提供的信息，及时对银行保险机构实施监督和约束的过程。《二十国集团/经合组织公司治理原则》突出强调，一个良好的公司治理框架应确保及时准确地披露公司所有重要信息，包括财务状况、经营业绩、股权和公司治理。巴塞尔协议将外部市场约束作为银行资本监管第三支柱。国际保险监督官协会《保险核心原则》也强调了保险机构信息披露要求。2017年习近平总书记在全国金融工作会议上明确强调我国金融机构要加强外部市场约束。
传统的公司治理理论只注重股东权益的保护。1995年美国学者布莱尔（Blair）系统提出了利益相关者问题，明确包括股东、债权人、职工、社区在内的利益相关者向企业提供了专用性资产，从而承担了相应的企业经营风险，因而应该让他们参与治理，由此导致公司治理理论的又一次革命，公司治理保护的对象开始从股东扩大到全体利益相关者。《二十国集团/经合组织公司治理原则》提出，公司的竞争力和最终成功是投资者、员工、债权人、客户、供应商以及其他利益相关者联合贡献的结果，公司治理框架应承认利益相关者的权益及其对公司长期成功的贡献，并鼓励公司与利益相关者之间在创造财富、就业和促进财务稳健性等方面开展合作。
当前我国银行保险业在加强信息披露和利益相关者权益保护等方面取得了一定成绩。银行保险机构特别是上市机构定期发布年报、半年报和社会责任报告，信息披露的范围和频率不断扩大，金融消费者权益保护意识不断提升，环境、社会等问题也持续受到关注。机构普遍建立职工代表大会制度，员工对公司治理也有一定程度的参与。但是问题也不容忽视：部分银行保险机构还存在财务会计信息真实性、稳健性和可比性不足，信息披露不准确、不充分、不及时等问题；外部审计质量参差不齐，有的审计机构未能遵循职业审慎和客观公正的要求；金融消费者、中小投资者、员工、债权人等利益相关者申诉救济机制还不够健全；行业自律、媒体报导、社会舆论等外部监督功能有待进一步强化。
下一阶段，要切实提升会计信息和其他非财务信息的质量，完善信息披露标准和内容，确保股东和其他利益相关方平等、及时、低成本地获得定期、充分、可靠、可比的信息。绝不允许制造和披露虚假信息，要让造假者付出惨痛代价。要进一步强化外部审计独立、客观、审慎的要求，更好地发挥董事会审计委员会对外部审计的评价和管理功能。要深化机构利益相关者特别是金融消费者权益保护意识，重视各利益相关方的意见建议，健全利益相关者申诉回应机制，支持和保护消费者、员工、交易对手等利益相关者向机构董事会及监管部门投诉举报违法违规行为。鼓励市场中介机构、媒体和其他外部监督力量积极发挥作用，形成一种强大的社会舆论监督氛围。
五、科学有效的监管是中国特色银行保险业公司治理的重要保障
《二十国集团/经合组织公司治理原则》在引言中强调，有效监管是一个经济体中良好公司治理框架的重要前提。对于金融机构公司治理来说，有效监管更是不可或缺的重要保障。2008年全球金融危机表明，低效的公司治理往往是引发金融风险的主要诱因，也是导致金融脆弱性的问题之源。鉴于金融风险的巨大负外部性，危机后各国普遍对金融机构公司治理加强监管。巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》、国际保险监督官协会《保险核心原则》均对公司治理提出了具体的监管要求。2015年巴塞尔银行监管委员会发布的《银行公司治理原则》明确强调监管部门应当对银行的公司治理进行指导和监管，首次把外部监管直接作为机构公司治理原则之一，进一步凸显了监管部门在机构公司治理中的重要作用。
近年来，银保监会紧紧把握公司治理监管在银行保险业监管中的核心定位，持续完善公司治理规制，深入整治公司治理乱象，不断深化公司治理意识、培育公司治理文化。2018年4月银保监会组建时，就成立了专司公司治理监管的功能监管部门，继而在成立伊始就召开中小银行和保险公司公司治理培训座谈会。相继出台了股东股权管理、关联交易管理、独立董事管理等一系列规制文件，目前银行保险业公司治理监管规制已达50余项。制定《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》，建立了覆盖商业银行和商业保险机构的公司治理全面评估机制。以中小机构为重点，严厉整治资本不实、股权代持、股东违规干预和利益输送等违法违规行为，陆续清退、从严处罚和公开通报了一批严重违法违规股东，监管震慑效应初步显现。其中仅2019年开展的股权和关联交易专项整治，就查处3000余项股东股权违规问题，清理1400余名代持股东。然而也应看到，目前我国银行保险业公司治理法制框架还不够完善，部分领域公司治理监管规制仍存在缺失或未及时修订的情况，公司治理监管资源、监管能力还远远不能满足监管工作的现实需要。
下一步，要不断创新公司治理监管的方式和手段，提升公司治理监管的能力和水平，尽快将监管的制度优势转化为治理效能。要持续开展对银行保险机构公司治理的全面评估，严格问责处罚，加强公开披露，推动问题整改，充分发挥公司治理评估对健全银行保险业公司治理的引领作用。加快弥补公司治理监管制度短板，制定或修订银行保险机构公司治理指引、大股东行为监管指引、董事监事履职评价办法等一批重要公司治理监管规制，尽快改变当前公司治理监管规制体系性不足、部分领域规制缺失、部分规制修订滞后等问题。要持续健全公司治理监管的横向和纵向协作机制，促进公司治理监管权责清晰、协同高效和运行规范。不断完善公司治理监管相关信息管理系统，提升公司治理监管的信息化水平。要加强与巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会等国际组织的交流合作，持续提升公司治理监管水平。
公司治理本质上是一个不完全信息下的动态博弈均衡，涉及政治、经济、文化、历史等多方面的因素，成因非常复杂，这就决定了中国特色银行保险业公司治理机制的构建必然是一项系统工程。我们既要深刻认识中国特色银行保险业公司治理建设的极端重要性和紧迫性，也要充分了解其复杂性和艰巨性；既需要发挥银行保险机构的主观能动性，需要监管部门的科学引领和严格监管，也需要包括股东、金融消费者、员工、债权人、供应商在内的全体利益相关者的共同参与；既要有逢山开路、遇水架桥的狠劲，更要有绵绵用力、久久为功的韧劲，不能寄希望于毕其功于一役。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步树牢“四个意识”、增强“四个自信”、践行“两个维护”，毫不动摇地坚持加强党的领导，坚持完善现代金融企业制度，奋力构建中国特色银行保险业公司治理机制，为打赢防范化解重大风险攻坚战、决胜全面建成小康社会作出更大贡献！
文章来源：银保监会
