撂荒地新政：撂荒地利用情况与相关项目资金挂钩，政策将倾向规模化种植

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为有效遏制耕地撂荒，充分挖掘保供潜力，1月25日农业农村部发布《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》（下称《意见》）。

《意见》要求，各级农业农村部门要充分认识遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性，落实粮食安全党政同责要求，完善粮食安全省长责任制，推动将统筹利用撂荒地情况纳入考核指标，层层压实责任，对耕地撂荒问题仍然突出的地区进行通报约谈，与相关项目资金和支持政策相挂钩。《意见》特别指出，各级农业农村部门要“有序推进”撂荒地利用，对丘陵地区撂荒地宜粮则粮、宜特则特。

《华夏时报》记者采访了解到，农村土地撂荒的现象较为普遍，尤其在中西部贫困地区土地撂荒问题更加明显。究其原因，主要是只靠土地种植收益的话，难以维持整个家庭生活，农民“被迫”选择外出打工，家里的土地没时间打理，没流转只能撂荒。

“撂荒地是指农村不继续耕种而任其荒废的土地，《土地管理法》第38条明确规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，并规定了不同年限闲置土地的法律后果。”1月27日，全国律师协会农业农村法律事务委员会副主任时福茂向《华夏时报》记者解读《意见》时表示，《意见》作为《土地管理法》、《农村土地承包法》的配套规定，不仅细化利用撂荒地的措施和耕地撂荒的法律后果，还提供了盘活土地经营权的思路。

有序推进撂荒地利用

《意见》强调，各级农业农村部门要采取切实有效措施，把耕地资源用足用好。要坚持分类指导，有序推进撂荒地利用。建立信息台账，制定统筹利用撂荒地具体方案，将平原地区撂荒地优先用于粮食生产，对丘陵地区撂荒地，宜粮则粮、宜特则特。

如何有序推进？《意见》进一步指出，要强化政策扶持，引导农民复耕撂荒地，健全补贴机制，完善保险政策，加大创业支持，提高种植比较效益。加快设施建设，改善撂荒地耕种条件。将具备条件的撂荒地纳入高标准农田建设范围，尽快修复因灾损毁的撂荒地，对撂荒地开展地力培肥，加快适合丘陵山区农机装备研发制造。

“要规范土地流转，促进撂荒地规模经营。健全农村土地经营权流转市场和产权交易市场，引导长期外出务工、家中无劳动力的农户流转土地经营权，指导流转双方将防止耕地撂荒要求纳入流转合同内容。要加强指导服务，提升农业社会化服务水平。培育社会化服务组织，为外出务工和无力耕种的农户提供全程托管服务。开展有针对性的技术指导服务，使农业生产技能弱的农户尽快熟悉技术，提高生产能力。”时福茂说。

此外，要加强宣传引导，提高遏制耕地撂荒的自觉性。宣传国家耕地保护法律法规和强农惠农富农政策，总结遏制撂荒的经验做法，曝光耕地撂荒典型案例。

多年从事土地问题专项研究的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇向《华夏时报》记者表示，土地是宝贵的资源，应该好好利用，《意见》提出，要摸清撂荒原因，统计好信息，认真分析，分门别类，并提出了解决策略。“利用好农村土地承包法，指导农民盘活撂荒地。乡七站八所积极支持农民复耕复种，提供各种配套支持，建立信息、技术指导长效机制，完善农民承包地合法、有偿流转，减少撂荒现象。”杜兆勇说，各乡村要逐步压实责任制，对长期撂荒要予以严格约束，完善村规民约，定出具体办法。

江西省社会科学院社会学研究所所长邓虹则告诉《华夏时报》记者，撂荒地的存在也并不全是坏事，耕地撂荒在一定程度上有利于耕地肥力的恢复，有利于耕地保护，有计划的轮作和休耕对于农业生产的可持续发展是有利的。

当然，“连续的撂荒就是浪费耕地，不利于我国农业的稳产，对于国家的粮食安全也是极为不利的。此次农业农村部的《意见》出台非常及时，对于我国合理利用耕地，进一步稳定和发展农业生产，确保国家粮食安全是一场及时雨，确实是一项利国利民的好事。”邓虹说。

“耕地是农民的根本，是国之大计，保护耕地对保证粮食安全、促进农民增收和现代农业发展有重大意义。”时福茂举例说，2020年初的疫情对一些地方的粮食生产产生阻碍，我国现阶段粮食仍属“刚需”，人均耕地少，优质耕地少，影响粮食安全保障。

强化撂荒地政策扶持

《意见》明确强调要发挥政策导向作用，释放价格信号，健全补贴机制，完善保险政策，加大创业支持，提高种植比较效益。

在补贴方面，目前出台了多项政策，其中《农业农村部2020年度稳定发展粮食生产延伸绩效管理实施方案》中明确提到：要不断提高农业补贴效能，重点支持粮食适度规模经营和耕地地力保护，坚持和完善粮食最低收购价政策，积极落实玉米大豆生产者补贴等政策措施，稳定农民种粮收益。

事实上，农民弃耕主要就是收益难以维持整个家庭的生计，所以提高种植效益成为重中之重。

“予以政策扶持和涉农市场商品供应，使农民种地不吃亏，使农民愿意种地，使农产品有特色、有效益。”杜兆勇强调，谁种谁领补贴，供应农村的种子、化肥、农药等要严把质量关，防止坑农事件发生。

时福茂则指出，《意见》强调，利用撂荒地需多管齐下，各级农业农村部门要统筹规划，采取有效措施，通过健全补贴、完善保险、创业支持等方式鼓励农民复耕荒地。对于肥力下降、被损毁的土地要通过培肥、农机装备研发、技术指导等方式鼓励复耕。进城务工人员担心返乡务农收入降低，要鼓励其返乡，当务之急是扭转种地收益不高的现状，转变传统农业为现代农业，促进农业规模化、技术化发展，培养新型农业经营主体，提升现代农业经营的效率。

此外，时福茂还说：“还可以用盘活土地的方式鼓励农民流转土地经营权、为其提供托管服务或通过创设‘土地银行’，将土地交给合作社经营，农户每年享受分红来利用撂荒地。对于利用和荒废耕地的情形，要奖惩分明，坚持‘谁种补谁、多种多补、不种不补’”。

中国城市房地产研究院院长谢逸枫认为：“《意见》主要是针对农村乡下荒地进行利用，盘活这些空置浪费的土地资源来集中进行利用，一旦这些土地利用起来，可以种粮食、种果树，就能增加土地的利用率，帮助农民增收创富，这是非常好的。平原地区则可以用土地种高粱、大麦、玉米，增加农民收入，进行规模化、机械化操作”。

《意见》也指出要规范土地流转，促进撂荒地规模经营，健全农村土地经营权流转市场和产权交易市场，指导流转双方将防止耕地撂荒要求纳入流转合同内容。换言之，国家是鼓励种植大户经过土地流转的方式将这些抛荒土地和分散土地资源集中起来发展规模经营，扶持政策将逐步朝着规模化种植群体方向进行倾斜。“只有改善了土地种植条件，才能提高土地的种植效益”。谢逸枫说。