学前教育法草案征求意见 民办园过度逐利行为受遏制

9月7日，教育部网站发布《学前教育法草案（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），近年来“入园难”“入园贵”“入园安全”问题困扰社会公众，因此自2003年全国人大将学前教育法列入立法调研计划至今，学前教育立法一直备受社会关注。

2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《意见》），提出到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。

教育部部长陈宝生在9月5日举行的二十国集团（G20）教育部长视频会议上介绍，到2020年底，上述两个目标就将如期实现。

征求意见稿在坚持公益普惠基本方向上较《意见》更进一步，甚至有些内容已经超越了《民办教育促进法》，比如《意见》规定小区配套幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园，征求意见稿则只允许办成公办园；《意见》规定上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，征求意见稿则将禁止主体增加了上市公司的控股股东；《民办教育促进法》规定营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定，征求意见稿则规定，县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核。

总体上，营利性民办幼儿园的生存空间将进一步受到限制。

公办园范围扩大

征求意见稿解决了长期纠缠不清的幼儿园定性问题。

首先是明确规定了公办园的范围。教育部数据显示，目前全国有28.1万所幼儿园，但其中教育部门所办的幼儿园只有9万所，此外，其他部门、地方企业、事业单位、部队、集体所办的幼儿园，数量达1.79万所。

后者曾被业内统称为公办性质幼儿园，其办园情况极为复杂。“比如有的园所享受一定的财政经费，有的则不享受；有的园所内部一些班级为公办园收费标准，另一些班级则为市场价格。”一名业内人士告诉21世纪经济报道记者，如何将这些幼儿园定性，直接关系到这些园所能够获得多少资源。

征求意见稿将上述公办性质幼儿园都列入了公办园范围，规定只要是利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园都为公办幼儿园。

这意味着政府将大大加强财政支持力度。征求意见稿规定，公办园要落实生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，公办园教师工资要纳入财政保障范畴。

其次是固定了民办园普惠与非营利的关系。征求意见稿规定，接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。这意味着，普惠性民办幼儿园必须为非营利性幼儿园。

普惠性民办幼儿园是否可以办成营利性民办幼儿园的争论长期存在，有从业者认为，营利性幼儿园亦可以提供低价普惠的服务，但也有业内人士认为，营利性幼儿园不应得到财政补贴，因而不能办成普惠性幼儿园。

《民办教育促进法》规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益。

将普惠性幼儿园固定为非营利性幼儿园也有实际操作的考量。征求意见稿规定，普惠性幼儿园按照教育用地性质划拨土地。《民办教育促进法》规定了非营利性民办学校享受公办学校的用地优惠，但营利性民办学校应当按照国家规定供给土地。

普惠园将如何招生

目前，各地在根据举办者申请，进行非营利性民办园或营利性民办园的分类登记。但21世纪经济报道记者了解到，有些地方的分类登记进展迟滞，原因是《民办教育促进法》对两类学校的标准规定过于原则，而《民办教育促进法实施条例》迟迟没有出台。

有课题组对东、中、西部地区11个省2687位民办园举办者实施问卷调查，研究发现超过半数的民办园举办者倾向于选择营利性（52.1%）。其中，更有54.1%的小区配套幼儿园举办者表示将选择营利。

但征求意见稿规定，新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等配套幼儿园作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园。

这比此前的相关规定更进了一步。2018年的《意见》和2019年的《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》都规定，小区配套幼儿园应办成公办园或委托办成普惠性民办园。

教育部数据显示，2019年，我国幼儿园在园人数4713万余人，但公办园和公办性质幼儿园人数2064万余人，约占全部在园人数的43.79%。此前有关部门曾提出，到2020年，公办园在园幼儿占比全国原则上达到50%。

但值得注意的是公办园的办学效率。中国教育科学研究院研究员储朝晖曾在北京展开调查发现，公办幼儿园提供一个学位需要3万元的财政补贴，而普惠性民办园仅需要1万多元。

一些地方已开始了大规模的移交工作，比如银川市要求2019年12月31日前完成所有配套幼儿园移交接管任务，公办幼儿园占比由此前的14.39%提高到30%，而到2020年底，银川市公办幼儿园占比达到50%。

但在今年秋季招生中，一些新转为公办的幼儿园不具备开园条件没能开园，导致入园形势较为紧张。银川市三个区均开展了大面积的公办园摇号派位，据报道，金凤区有14所公办园报名人数超过学位数，最后3487人参加了电脑摇号，只排位录取了1570人。当地“入园难”情况被媒体报道后，相关部门马上深夜发布公告称将进行一次补录。

据当地媒体报道，公办园难进，想进普惠性民办幼儿园也不轻松，一些民办幼儿园转为普惠性幼儿园后不能自主招生，导致招生人数缩减。

2018年，西北政法大学行政法学院教授管华调研了国内139所幼儿园，25所入园存在条件限制，包括公务员子女、教职工子女、军人子女、本地户口或学区居民等。

银川市兴庆区发布的2020年幼儿园招生工作方案就明确提出，辖区普惠性幼儿园面向社会公开招收兴庆区户籍幼儿，在学位充裕的情况下才招收周边外来随迁子女。

营利性幼儿园前路

征求意见稿加强了对民办幼儿园过度逐利行为的遏制。

首先，草案纳入并完善了2018年《意见》规定的上市公司禁令。征求意见稿规定，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

征求意见稿还对违反上述规定设置了罚则，规定由上市公司的管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并可处以30万元以上100万元以下罚款；对直接责任人员和上市公司实际控制人、控股股东给予警告等处罚。

其次，征求意见稿超越了《民办教育促进法》，对营利性民办幼儿园的收费进行一定规制。征求意见稿规定，营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定。

征求意见稿还规定，县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。

这意味着，营利性民办幼儿园的生存空间将受到限制，并降低举办者开办营利性幼儿园的积极性。按照普惠性幼儿园覆盖率占80%计算，业内人士认为，未来有近5.3万所民办幼儿园可以选择营利性，占现有民办园总数的不到三分之一。

第三，明确禁止幼儿园“乱收费”。征求意见稿规定，幼儿园不得违反国家规定收取费用，不得向学前儿童及其家长组织征订教科书和教辅材料，推销或者变相推销商品、服务等。

很多民办幼儿园在课后开办了各种单独收费的兴趣培训班，成为举办者的重要收入来源。据21世纪经济报道记者了解，北京等地的民办园转为普惠性幼儿园后，这些收费项目被叫停，但征求意见稿此条禁令并未单独针对公办园和普惠性幼儿园，或将影响到营利性民办园。

此外，征求意见稿还规定，校外培训机构等其他教育机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训。这意味着，培训机构开展的面向学龄前儿童的“学前班”和“幼小衔接班”没有了合法生存空间。

但需要注意的是，还有另外一种营利性民办幼儿园。管华介绍，一些贫困儿童、农民工子女，往往聚集于“无证园”。这类园所条件差，举办者依靠办园所得糊口，不可能办成非营利性质，却最需要政府支持，这是当前普惠园认定、奖补制度的盲点。只有将这类民办学前教育机构纳入政府监管和财政资助的范围，允许取得办园收益，才是真正的普惠。

大量“无证园”的存在并非由于保育质量不足，而是因为建筑面积不达标。今年秋季入学，银川市西夏区就有5所民办幼儿园，因为户外活动场地不足，2020年小班暂不招生。

因此，管华认为，应该对小规模幼儿园、看护点和家庭托管等设置较低的许可标准，关注最弱势儿童，允许民办普惠性营利性学前教育机构存在，并加强监管。

（作者：王峰 编辑：包芳鸣）