周天勇：如何推进耕地的规模化生产和经营

　　笔者按：国民经济运行和增长，从系统分析的视角看，是一个经济体各部位相互联系和耦合的变动过程。除了新冠疫情这样突发性的冲击之外，中国经济体深层次流动循环中的梗阻和失衡，是造成国民经济就业岗位不足、农民收入低下、消费需求不振、工业生产过剩、资产价格泡沫、货币发行过多、金融风险升高、增长速度下行等诸问题的深层次原因。笔者认为，讨论解决之道，不能头疼医头、脚痛治脚，应当从系统、结点、流动和循环的思维去认识问题，并提出对症化解、疏通循环、统筹协调的对策方案。今天发表之十。

　　我们在前面已经讨论过，一方面，2019年向农业流入的投资只有12633亿元，只占全社会总投资的2.25%；按2016年数据，通过中国邮储、中国农行、农商行和农信合农村储蓄向城市流出了3.1万亿元。仅这四条渠道从2009到2016年累积流向城镇和非农业资金规模达10.8万亿元。笔者估计，2017到2019三年，流出资金也在10万亿元左右。其深层次的原因：农村耕地等土地不由市场交易进行配置，其是生产资料，而不是资产。

　　另一方面，农业劳均耕地太少。从国际比较看，农业就业劳动力人均耕地只有8.6亩；劳动生产率太低，粮价比国际市场高1/3，但是种粮亏损，农民种粮年收入2000到4000元之间；农村耕地撂荒和糊弄种植的面积，估计在1.5到2亿亩左右。

　　耕地的所有权为村民集体所有，这个社会主义市场经济的大原则要坚持不变。遇到问题在于耕地集中的方式和产权分层上。

　　1． 出租流转集中模式

　　之九已经讨论，耕地通过合作社形式的村民新型组织集中而规模化，再好不过。但是，种粮食这种简单生产方式的收入根本就消化不了其组织成本。因而，可采取的第一种模式是，由承包户出租流转土地，向种地大户，或者向种地农业公司（这种公司可能很少，因为风险太大和利润太低）集中。其有如下问题。

　　（1）租期时间一般较短，无种地恒心，租用者短期利益，掠夺式种地，承租方不可能对土地有长期投入。

　　（2）耕地承租集中者一对多个本村土地承包者，特别是对跨村跨乡农户谈判，其时间长、成本高、难度大。

　　（3）种植大户赚钱较多时，出租者可能提出加价要求，甚至予以毁约；遇到亏损年份时，承租者亏损，可能会弃约。

　　（4）农业生产受气候影响和市场供求蛛网波动影响较大，承租者希望丰收年和欠收年，供需大年和供需小年之间进行平衡。而与出租方的租期短和不稳定的这种局面，其承租的风险很大。

　　（5）使用财产权不能交易，耕地就只能是生产资料，而不是资产，不能向银行抵押，也就不能借到贷款和吸引投资者，资本也因不产资产，不能定价，无法流入农业。

　　（6）政府的农业补贴，是补给承包户，还是补给承租者？各地者程度不同地在基层政府、所有者、承包户和承租者之间存在着一定程度截留、漏损和混乱不清。

　　2． 耕地配置的三权分置模式

　　即耕地的所有权、承包权和种地权分开设置，也就是在法律上再界定一个种地权，使耕地能够依法流转。这是加快农业耕地流转集中规模化的一个改革设想。但是，这是一种本来将要素二元配置体制向社会主义市场经济一元配置体制改革，形成的新二元格局。可能使耕地所有制内部结构多层次化和复杂化，在试点推进时，可能也会遇到一系列的问题。

　　（1）三权分置，通过种地权方式集中耕地，是原承包农户自愿转移，还是政府推动强制转移？年期多少，是出租农户与承租种地者之间协商，还是政府强制确定？租金（短期）和出让金（如10到20年）是随行就市，还是政府定价？

　　（2）种粮和其他各种补贴是给承包户，还是给种粮食户？以前是给承包户的，他们已经将其当成是家庭收入的一部分。如果补贴转给种地者，那么是额外再增加政府补贴，还是强制从目前承包户扭转过来？

　　（3）假定种置权年期10到20年，可能原承包户家庭和人口未来变化较大，也可能发生严重的通货膨胀，比如人口进城，比如货币严重贬值，承租到期时耕地如何回归，或者出让金如何考虑通货膨胀因素，由出租和出让者补偿？

　　（4）在种地权10年和20年中间，有土地规划和用途变动，集体土地入市，是不是给长期承租户分配，承包户的土地使用财产权收益如何保障，土地交易利益如何在原承包者和承租种地者之间进行分配？

　　（5）承租种地权更不可能交易，耕地仍然是生产资料，不可能是资产，也更不可能抵押和以市场交易价值地入股。因此，更加无法获得贷款，也无法吸引投资者进入粮食生产领域。耕地仍然没有抵押贷款和吸引投资注入农业的功能。

　　3． 耕地由市场交易进行从分散到集中的配置模式

　　第三种方式是坚持农村耕地集体所有不变，明确承包户耕地使用财产权，延长使用年期，农业耕地放开通过使用财产权交易、入股集中等而规模化生产经营。

　　（1）耕地明确承包户的土地使用财产权，期限如英国一样延长到999年，土地使用财产权交易可以向任何自然人和法人开放。

　　（2）耕地使用财产权可以抵押、入股和继承。

　　（3）耕地使用财产权交易和入股，可以形成家庭农场，可也可以形成特大型农业公司（生产规模大到其收入可以覆盖公司形式的组织成本）。考虑中国国情和农业中的劳动力数量，农户集中，家庭农场式的逐步集中，可能容易推开，动荡较小。

　　（4）由于耕地用途变成非农业和非生态等用途时，其交易的增值较大，初始耕地承包家庭与通过交易耕地集中者之间，需要有耕地规划用途变化时，其交易收入在二者之间予以合理分配的约定。

　　根据学者们对1993年墨西哥农村土地确权并允许交易市场化配置改革研究的文献看，其效果为：一是耕地并没有被撂荒，农业劳动力人均耕地面积增加；二是粮食产量提高了13%左右；三是土地确权和交易，提高了农民的财产性和以地为本的创业收入水平；四是释放了被土地实物分配黏着在土地上的人口，提升劳动力向外迁移的数量。进行了确权的家庭，其外迁率比还没完成确权的家庭高28%，对全国农场的普查显示，人口外迁总量中，有20%的人口选择外迁是因为进行了土地确权。

　　因此，笔者认为，耕地应当在三权分置改革的基础上，进一步从二元配置体制向市场一元配置体制并轨。应当通过农户之间耕地市场交易集中的方式，推进耕地的规模化生产和经营。

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