程实：特殊转移支付机制何处“特殊”？

　　文/意见领袖专栏作家 程实、钱智俊

　　“玉经琢磨多成器，剑拔沉埋便倚天。”

　　以2020年两会为起点，中国经济政策开启“直达性”工具创新。6月1日货币政策的直达性工具率先落地，而作为财政直达性工具，特殊转移支付机制的“特殊之处”尚待揭晓，更加令市场翘首以待。

　　我们预测，特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”，而是将着力处理好四对关系：一是融合宏观目标与微观激励，实现上下同欲的政策效能；二是平衡短期效益和长期潜力，奠定高质量发展基础；三是联动国家力量和社会力量，扩大政策乘数效应；四是兼顾保护存量和激活增量，在变革中实现稳定。

　　以此为基础，特殊转移支付机制中的财政资金料将主要投向三大方向。第一，扩大以工代赈，呵护农村与农民。第二，增强政府性融资担保机制，与货币政策直达性工具形成协同，纾困中小微企业。第三，在直接救助弱势群体的同时，推动其对接数字经济的时代红利。

　　综合来看，特殊转移支付机制不仅是一项纾困举措，更是一场深度改革，有望加速中国财税体系和基层治理的升级步伐。

　　构建特殊转移支付机制，核心在于处理好四对关系。根据近期李克强总理答记者问等政策信号，本轮中国经济的规模性政策旨在“为企业纾困和激发市场活力”，强调直达政策靶点、顺应市场规律、突出政策效率，避免政策干预产生长期成本。由此可见，作为本次规模性政策的支柱之一，特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”。我们预测，处理好以下四对关系将是这一机制的核心所在：

　　第一，宏观目标与微观激励。今年中国宏观政策目标的重心已从增长转向就业，而宏观目标的转换不能缺少微观基础的支持。从学术理论和近期市场调研来看，在总需求不足的压力下，企业行为会更倾向于裁员而非减薪。其微观激励机制在于，这一举措保留了劳动生产率最高的尖端员工（效益最大化），同时削减了与订单规模不相匹配的人力成本、管理成本、运营成本（成本最小化）。但是，这显然与当前的宏观目标相悖，因此需要特殊转移支付机制精准发力，通过对企业稳岗的成本进行补偿、对吸纳就业的成果进行奖励，重塑微观激励机制，使“保就业”进入企业的目标函数。由此，宏观目标与微观激励相一致，才能形成上下同欲、万众一心的政策力量。

　　第二，短期效益与长期潜力。在今年经济增速走弱的情况下，全力保障就业，意味着短期的劳动生产率（单位工时薪酬）料将有一定下滑。从长远来看，这既是压力，也是机遇。对于中国经济而言，存在众多“短期效益低、长期潜力高”的重要领域，例如公共服务均等化、基层治理、国土综合治理、职业技能培训等。在经济高增长时期，这些领域的短期收益落后于居民的短期劳动生产率，因此难以得到充分的劳动力供给，进而制约了中国经济的长期高质量发展。随着当前短期劳动生产率的下降，特殊转移支付机制一方面需要对其进行适度托底、稳住居民收入，另一方面则可以顺势推动劳动力投入上述领域，在创造就业的同时，有望构建长效化的体系和设施，为未来全社会长期劳动生产率的提升奠定基础。

　　第三，国家力量与社会力量。从规模来看，两万亿的转移支付是在稳住当前经济运行、预留未来政策储备之间的合理平衡，并非欧美式的超常规刺激，力度亦低于2008年政策组合。在有限的政策空间中，放大政策效果有赖于发挥国家力量对社会力量的引领和带动效应。在资金来源层面，转移支付在无收益的领域需要直接纾困，在有一定收益的领域则需要主动履行“担成本、减风险、增收益”的作用，吸引更多社会资本进入，形成“挤入效应”。在资金投向层面，转移支付资金在直达基层后，需要避免沉淀于居民储蓄账户或陷入金融套利，尽快进入实体经济循环，从而撬动更多社会经济活动，形成“乘数效应”。

　　第四，保护存量与激活增量。在疫情防控常态化的背景下，实体经济资金链普遍趋于脆弱。以一定的资金稳住现存企业的资金链，能够避免更大规模社会资本存量的消解。这比从零开始积累资本增量更为有效，将对“六稳”“六保”发挥事半功倍的作用，在这一层面上，存量重于增量。但是，在另一层面，我们也需要清醒地认识到，本次疫情已经重塑全球经济金融格局，一些岗位、业态甚至行业将永久性地被新生者替代。因此，“修旧如旧”式的一味保存量将会刻舟求剑，积极地在新兴经济中激活增量，以新岗位、新业态的发展去抵补旧部分的消逝，才能在变革中实现稳定。

　　用好特殊转移支付机制，关键在于聚焦三个方向。从施策方向来看，相对有限的政策空间亟待优先纾困中国经济社会的短板领域，以支撑经济的持续循环和自我修复。从施策方式来看，不同短板领域需要对症下药、直达痛点，并最大限度地打通多项政策工具，形成政策合力。由此，我们预测，以下三个方向将成为特殊转移支付机制的关键发力点：

　　第一，农村农民。基于两方面因素，保障农村民生是特殊转移支付机制的优先项。从整体来看，本次疫情对农村民生的冲击大于城市。2020年一季度，全国农村人均可支配收入的同比增速为-4.7%，较城市多减0.8个百分点，逆转了此前维持多年的增速优势。同时，一季度农民工数量同比缩减30.6%，收入下滑7.9%，料将对年内农村收入产生持续拖累。从局部来看，部分农村地区在近年刚完成脱贫摘帽、家底较薄，存在因疫情返贫的客观压力，因此亟待针对性地纾困，以保证2020年“决战决胜脱贫攻坚目标任务”。考虑到农村经济缺少自行创造就业的能力，以工代赈料将成为这一领域的主力措施：一方面有助于为返乡农民工就近提供岗位，另一方面则有利于补上国土综合治理、农村公共服务设施建设的历史短板，为新一轮的农地制度改革、新型城镇化建设提供支持。

　　第二，产业短板。根据一季度上市公司财报、工业企业利润数据以及PMI数据的相互验证，结合对不同企业的承压能力分析[1]，我们认为，当前中国经济的修复呈现差异化格局，内需驱动产业快于外需驱动产业，大企业快于中小微企业。由此，外贸产业链条以及低端服务业内的中小微企业，料将成为年内中国产业体系中最薄弱的环节，亟待通过扩大普惠小微信用贷款投放，进行针对性纾困。但是在微观机制上，这一举措面临两大束缚：一是流动性约束，金融机构在客观上“没钱借”；二是风险约束，小微企业信用风险较大，导致金融机构在主观上“不敢借”。6月1日起，人民银行开始购买4000亿元的普惠小微信用贷款，本质上是通过暂时（一年期）提供流动性的方式，打破第一层约束。但是，受制于政策独立性的要求，央行并不能去分担信用风险，因此无法打破第二层约束。为了补上这一政策空白，亟待财政政策下的特殊转移支付机制，发挥自身独特作用。我们认为，通过本次特殊转移支付机制，财政资金有望着力加强政府性担保机制，补足资本金和风险“补偿池”。这不仅有助于扩大融资担保机制的放大倍数，也将改善风险分担机制，激活金融机构的信贷投放意愿，从而与货币政策的直达性工具产生协同，撬动数倍于政策资金投入的普惠小微信贷，强化救济纾困效果。

　　第三，弱势人群。从历史经验来看[2]，大规模疫情对居民部门的冲击具有非对称性，弱势人群（低收入、低技能、低教育人群等）受到的冲击更为剧烈且持久。从中国国情来看，这一非对称性已有一定程度的显现。数据显示，一季度全国人均可支配收入的名义同比增速为0.8%，而收入中位数同比增速则降至-0.7%。并且，财产净收入的同比增速高于工资性收入和经营净收入。由此，为了对冲上述非对称影响，本次特殊转移支付机制亟需加大对弱势人群的纾困力度。我们认为，除了提供补助等直接“输血”渠道外，这一领域的纾困政策需要与数字经济的下沉相结合，形成稳定“造血”机制。借助特殊转移支付机制，为弱势人群大规模提供接入数字经济的基本设备、技能和渠道，定向减免移动互联网费用，并加速基层治理的数字化、智能化转型，助力弱势人群分享疫情后数字经济兴起在社会基层所催生的新岗位、新业态、新机遇。由此顺势而为，数字经济的时代红利将成为收入差异的抑制器，而非放大器。

　　参考文献

　　[1]程实、钱智俊．“直达性”政策如何纾困中小微企业？[R]． 2020年5月．

　　[2] IMF． How Pandemics Leave the Poor Even Farther Behind [R]． May， 2020．

　　[3]全国工商联、国家金融与发展实验室等． 2019-2020年小微融资状况报告[R]． 2020年5月．

　　(本文作者介绍：工银国际研究部主管，首席经济学家。研究领域为全球宏观、中国宏观和金融市场。)