全面二孩政策后反而出现生育断崖 任泽平：全面放开生育刻不容缓

　　导读

　　人是经济社会发展的基本要素和动力，人口老龄化少子化是中国最大的灰犀牛之一。由于计划生育政策长期实行，中国人口危机渐行渐近，带来的经济社会问题日益严峻。近年出生人口大幅减少，生育意愿大幅降低，育龄妇女规模已见顶下滑，人口老龄化少子化加速到来……

　　全面二孩政策不仅没有出现生育高峰，反而出现生育断崖。2016年“全面二孩”政策实行，当年出生人口攀升至1786万，创2000年以来峰值，但之后连年大降。2017年出生人口下滑至1725万，2018年再下降200万至1523万，2019年降为1465万。2020年数据待2021年4月第七次人口普查公报公布，但不少地方披露当地出生人口较2019年下降10%-30%。2018、2019年出生人口创1949年以来除1960-1961年自然灾害时期外的新低，2020年必再创历史新低。当前面临的生育形势是主力育龄妇女数量快速减少，生育率大幅下滑，生育意愿明显降低。

　　中国人口老龄化加速到来，速度远超欧美日。1962-1976年的婴儿潮人口即将退出劳动力市场，步入老龄化，人口红利逐渐消失。从发展趋势看，中国人口老龄化速度和规模前所未有，2022年将进入占比超过14%的深度老龄化社会，2033年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会，之后持续快速上升至2060年的约35%。

　　人口老龄化少子化带来一系列重大而深远的挑战：低成本人口数量红利消失，劳动力成本上升，经济潜在增长率下降，年轻人口减少，社会创新创业活力下降，社会阶层固化，投资率和储蓄率下降，社会抚养比和养老负担加重，政府债务和社保压力上升，等等。人口红利加速消失，放开生育被人为拖延太久，生育意愿大幅降低。

　　我们这几年呼吁“全面放开生育，应对老龄化少子化挑战”，开始逐渐看到曙光，长期保守的计生政策终于逐渐松动：十四五规划提出“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性”；2021年1月20日全国人大要求各地清理各地不合时宜计生法规，停止执行过严处罚处分。这可理解为对放开生育的默许，从默许到明示，未来或已不远。这些年，倡导“新5%比旧8%好”“新基建”“城市群”“人地挂钩”“新一轮改革开放”“全面放开生育”“放开三胎”，作为学者，通过客观专业科学的研究，推动社会进步，是最大的成就。

　　建议“十四五”时期全面放开生育，实在不行先放开三胎，渐进式改革，以缓解保守派人口生育爆炸的担忧，总之不宜再久拖不决。

　　摘要

　　中国70年生育政策及情况演变：人口危机临近。1）生育政策演变：从家庭自主到政府计划，从鼓励到严控再到放松。1949年以来生育政策主要经历四个阶段的变化：一是1949-1953年鼓励生育阶段：限制节育及人工流产。二是1954-1977年宽松计划生育阶段：从节制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年严格计划生育阶段：独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策。四是2014年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”。2）生育情况演变：生育率走向低迷，全面二孩效应消退，出生人口即将大幅下滑。全面二孩政策不及预期，生育堆积效应业已消退，继2018年出生人口下降200万后，2019年出生人口再下降58万至1465万。2019年出生人口减幅明显收窄主要在于主力育龄妇女数量减幅边际明显收窄和生育率基本稳定，一孩和二孩出生数减幅均较2018年明显收窄。2016-2019年一孩出生人口从981万降至593万，没有一孩哪来二孩三孩，预示后续生育形势严峻。从长期趋势看，由于生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑，当前出生人口仍处于快速下滑期，预计2030年将进一步降至不到1100万。3）低生育率影响：劳动力萎缩，老龄化加速，人口即将见顶，人口红利消失，剩男问题严峻。从劳动力方面看，15-64岁劳动年龄人口在2010年达峰值，人口红利消失，中国“未富先老”，预计2050年15-64岁劳动年龄人口将比2019年大幅减少23%。从老龄化看，由于计划生育中国的老龄化速度和规模前所未有，2019年中国老龄化达12.6%，2022年将进入深度老龄化社会、2033年进入超级老龄化社会。中国未富先老问题突出，美日韩老年人口比重达12.6%时人均GDP均在2.4万美元以上，而中国仅1万美元。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益增加。从人口总量看，中国人口突破14亿人，但即将陷入负增长。2019年中国人口突破14亿，《国家人口发展规划（2016-2030年）》预期的2020年14.2亿不可能实现。联合国对中国人口增长同样存在高估，中方案预测2031年达14.6亿人的峰值。我们预测，中国人口将在“十四五”时期陷入负增长，2050年左右开始将急剧萎缩，2100年占全球比例将从当前的约19%降至7%。从剩男问题看，出生人口性别比1982年开始逐渐失衡，特别是在1990-2010年期间一度超过120。“剩男”问题日益突出，2015年已超2000万，到2040年或约4000万。此外，失独家庭已达百万。

　　为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束。1）生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束。根据驱动生育率下降主导因素的变化，可将人类历史划分为四个阶段：一是高死亡率驱动阶段，人们需要以高生育率抗衡高死亡率从而保证收益最大化，总和生育率多在6以上。二是死亡率下降驱动阶段，低生育率也能保证收益最大化，总和生育率从6以上降到3左右。三是功利性生育消退阶段，人们的生育行为更接近情感需求，并重视子女质量提升，总和生育率大致从3降到2左右。四是成本约束的低生育率阶段，总和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。2）晚婚晚育、单身丁克、不孕不育等削弱生育基础。中国结婚率2013年见顶回落，离婚率持续攀升，2013-2019年离结比从26%攀升至44%；晚婚晚育现象日益突出，1990-2015年平均初育年龄从24.1岁推迟至26.3岁，主要初育年龄从20-27岁推迟到22-29岁。因婚姻市场匹配问题及单身主义等，“剩女”规模快速增加至约600万，学历越高“剩下”的概率越大。此外，丁克家庭、不孕不育人群增多削弱生育基础。3）教育医疗住房等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为，“生得起、养不起”。教育成本明显攀升，特别是公立幼儿园供给严重不足，1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%。医疗费用持续上升，1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍。房价快速攀升，2004-2018年房贷收入比从17%增至48%。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够，导致生育的机会成本高。

　　国际经验：鼓励生育效果如何？1）OECD经验：鼓励生育哪招最管用？OECD国家鼓励生育政策体系主要涵盖保障休假、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等四个方面。其中，休假长度和生育水平相关性弱，其中原因在于延长女性休假时间与保障其就业权益存在一定矛盾。家庭福利开支比例与生育水平有一定相关，2015年OECD国家家庭福利开支与GDP的比例平均约2.4%。入托率与生育水平有一定相关，0-2岁入托率越高，生育水平越高，2017年OECD国家0-2岁平均入托率为35%。女性就业权益保护与生育水平有一定相关，男女就业差距越小，生育水平越高。2）法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率接近2。法国早在二战前就开始鼓励生育，通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡，2018年总和生育率达1.88。2015年法国家庭福利开支占GDP比重达3.7%，在OECD国家中排名第一；2014年0-2岁入托率达56.3%，远高于OECD水平。法国大企业携手打造家庭友好型企业氛围，男女劳动参与率差距不到10%；此外，占比约9%的移民对法国生育率回升也起到一定作用。3）日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率停留在1.4左右，人口形势严峻。日本在1970年代之前一度控制人口，1990年代开始鼓励生育，但2018年总和生育率仍停留在1.4，低生育率导致日本人口于2008年见顶、2100年将比峰值减少53%，并且老龄化高龄化程度为全球之最。原因在于：一方面日本错过了调整生育政策的最佳时机。二是日本鼓励生育力度较弱，家庭福利开支占比仅1.6%，在OECD国家中排名倒数。三是日本“男主外、女主内”性别分工较为普遍，职场性别歧视严重，越来越多日本女性放弃结婚生育，1990-2015年50岁以上女性终身未婚率从4.3%激增至14.6%。

　　政策建议：应立即全面放开并鼓励生育。1）摒弃人口是负担观念，更加以人为本，加快促进人口长期均衡发展。人口是一个国家国力的重要支撑和标志。人是发展的基本要素和动力，一切经济社会的发展都是为了人。2）立即全面放开生育，让生育权重新回到家庭。“立即”是因为人口形势紧迫，当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开，原本不想生的人还是不会生，但一些想生三孩的人能生，不用担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。3）加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并对隔代照料实行经济鼓励。三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加强保障非婚生育的平等权利。五是加大教育医疗投入，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。4）放开生育是把选择权还给家庭，不是强制生育。全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主，是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定，充分尊重每个人的生育意愿。