董登新：养老保险省级统筹艰难曲折30年
养老保险省级统筹艰难曲折30年
众所周知，我国企业职工养老保险制度是1951年建立的，其基本依据是1951年2月政务院颁布的《劳动保险条例》。后来在1958年和1978年先后作过两次修改。20世纪80年代，企业职工养老保险改革的主要内容是将退休费用“企业统筹”改为“社会统筹”，但企业职工养老保险支付一直仍由国家和企业完全包揽，不用职工缴费。直至1991年，我国现代基本养老保险制度改革正式拉开序幕。
一、1999年号称实现省级统筹，其实只是建立省级调剂制度
1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。该文件首次提出了养老保险“三支柱”的理念，并第一次提出了养老保险“三方负担”原则：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”；该文件首次提出了养老保险“省级统筹”的目标：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。此外，该文件还首次明确规定：企业职工基本养老保险基金结余只能存款或购买国债。
不过，当时提出的“省级统筹”，是指在全省范围内、从制度规范上“统一”企业职工基本养老保险的缴费比例与支付标准，其实质仍是县（市）统筹，由县（市）统收统支，它并不是我们今天所称的养老保险基金的“全省统收统支”。当时，“省级统筹”这一特定概念一直沿用至1998年。
1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知首次明确提出了企业职工养老保险制度改革的目标及“统账结合”的模式：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。同时，其“附件”还指出：社会统筹基金发生困难时，由同级财政予以支持，首次明确财政对基础养老金支付承担兜底责任。
1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发1997（26）号文），这标志着企业职工基本养老保险改革试点结束，并开始进入全国统一推广阶段。该文件首次提出了基本养老保险的原则是“只能保障退休人员基本生活”，并再次强调了构建“三支柱”养老保障体系的政策理念：要将企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来，大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。这是我国基本养老保险制度的首次明确“定位”，它完全符合国际惯例：基本养老保险不是充分保障，而是“底线保障”，因此，我们必须构建三支柱养老保障体系。此外，该文件再次强调了省级统筹的工作目标：要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。
1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，这是第一个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件明确提出：在1998年底以前，各省要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，保证基本养老保险基金在省、区、市范围内调剂使用；对发放企业离退休人员基本养老金确有困难的地区，1998年中央财政给予适当支持。到2000年，在省内要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。
很显然，该文件提出的“省级统筹”概念比1991年又有了新含义：只要建立省级调剂制度，就算是“省级统筹”。正因如此，在《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》中，劳社部第一次宣称：1999年底，全国有29个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹或建立了省级调剂金制度。次年又宣称：2000年底，全国各省、自治区、直辖市（除西藏外）均实行了养老保险省级统筹或建立了省级调剂金制度。从2002年开始的各年统计公报中，又删除了这一表述。
2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这里的“省级统筹”表述，仍是一个模糊的概念。
二、2009年号称实现省级统筹，却只是名义上的“六统一”
2007年1月，劳社部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，这是第二个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件进一步明确省级统筹工作的重点：尚未实现省级统筹的地区，要统一缴费基数和比例，规范基本养老金计发办法；统一养老保险数据库和业务流程，为实现省级统筹创造条件；要明确确保基本养老金发放的责任，健全省、市、县三级基金缺口分担机制；完善全省基金收支预算管理制度，增强预算编制的科学性和合理性，逐步实现在全省范围内统一调度和使用基金；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。
在该文件的附件中，首次提出了企业职工基本养老保险“省级统筹标准”，也就是人们常说的“六统一”标准。其中第四项，也就是基本养老保险基金使用的统一，它表述为“基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理”。不过，很可惜，它只是强调了“省级统一调度”，却淡化了“全省统收统支”，它甚至提出了一个“省级统筹”的妥协方案：“现阶段也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用”。很显然，这是一个妥协、降级版的省级统筹，其实质仍是强调省级调剂。
正是根据这一“妥协版”省级统筹的制度安排，在《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，这是继劳社部1999年首次宣布全国实行了省级统筹后，人社部再次宣称全国实行了省级统筹：“截止2009年底，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”这一表述后来一直出现在各年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，直至2015年才删除这一表述。实际上，这里所说的“省级统筹”，很容易让人产生误解，其实，它仍指省级调剂制度的设立，并非真正意义上的“全省统收统支”，这一模糊概念一直沿用至2017年。
事实上，自1997年我国全面推行企业职工基本养老保险制度以来的相当长一段时间，“制度扩面”一直是建立在县（市）统筹的基础上，并由县（市）一级政府分散承担了企业职工基本养老保险支付的压力，而省级政府只是借用全省调剂机制在各县（市）之间进行余缺平衡。然而，如果一旦真正实现企业职工基本养老保险全省统收统支，则意味着养老保险的兜底责任就会转移并压实到省级财政身上，而县（市）政府就可以抽身出来，并可以不再承担财政补贴的直接责任，因此，省级政府对“省级统筹”既有财政压力，也有心理负担，当然就会缺乏积极性，这正是“省级统筹”推进如此缓慢而艰难的真正原因。
1997年底，我国企业职工基本养老保险基金滚存结余不足500亿元。自1998年起，各级政府就开始对企业职工基本养老保险基金进行财政补贴。2003年各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，占当年基金收入的14.4%；在各级财政补贴中，中央财政补贴约占九成，达474.3亿元。2006年各级财政补贴企业职工基本养老保险基金971亿元，其中，中央与地方财政预算安排分担比例大约为8：2。
2015年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金4716亿元，占当年基金收入的比重提高至16.07%；2016年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金6511亿元，占当年基金收入的比重进一步上升至18.57%；2017年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金8004亿元，占当年基金收入的比重为18.48%。
由此可见，在过去20年间（1997-2017），征缴收入占当年基金收入的比重不断降低，而各级财政补贴占当年基金收入的比重却在不断升高。这表明财政补贴城镇职工基本养老保险基金的压力正在不断上升。
即便如此，在计入各级财政补贴后，2014年全国仍有3个省份出现职工基本养老保险基金当年收不抵支的“养老金缺口”现象；2016年这一现象扩展至黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北、青海等7个省份，而且黑龙江首次出现基金“穿底”，账面赤字高达200多亿元；2017年全国共有10多个省份出现了当年收不抵支的情形。
三、2017年首次明确真正的省级统筹：本质是全省统收统支
2017年9月，人社部、财政部联合发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，这是第三个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件首次明确了省级统筹的实质是“全省基本养老保险基金统收统支”，文件明确指出：各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。很显然，这是人社部第一次准确地将省级统筹的实质理解为“全省统收统支”，这才是省级统筹的正确表达。按此标准，此前仅有北京、上海、天津、陕西和福建等地实现了真正意义上的省级统筹。
人社部在这一文件中首次承认，目前我国大多数省份的企业职工基本养老保险尚未实现“省级统筹”，甚至还有一些省份就连费率都没有统一，何来全省统收统支？因此，在该文件中人社部首次提出要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一；在确定个人缴费上下限基数等参数时，目前尚未使用全省在岗职工平均工资的，要制定过渡措施，尽快实现统一；要明确省、地（市）、县各级政府的责任，进一步强化基金收支管理，要进一步建立健全省内基金缺口分担机制。这才是“省级统筹”的完整内涵。
也就是说，直至2017年，人社部才开始真正将基本养老保险的工作重心从“制度扩面”转向“省级统筹”。此前基本养老保险“制度扩面”工作，主要包括企业职工基本养老保险“参保扩面”，以及2009年增设“新农保”，2011年增设城镇居民基本养老保险，2015年机关事业单位“养老金并轨”改革，2015年8月，国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，这标志着基本养老保险基金结余只能存款或购买国债的历史终结。
尤其自2015年下半年国务院开启“社保降费”新政以来，职工基本养老保险收支平衡压力进一步增大。2016年全国职工基本养老保险单位缴费统一从20%下调至19%；2019年全国职工基本养老保险单位缴费再次大幅下降至16%。据人社部统计，截止2019年底，五年来社会保险减费累计近万亿元，其中，企业职工基本养老保险减费占大头。2019年全国城镇职工基本养老保险基金收入增速首次跌破10%，比上年同期仅增长了3.4%，这无疑会直接加大养老金收支平衡压力及财政补贴压力。
2020年受新冠肺炎疫情影响，人社部、财政部及税务总局联合发布企业基本养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费减免政策实施期限：全国所有中小微企业缴费“豁免期”为2020年2月至12月（共11个月）；湖北省大中型企业缴费豁免期为2月至6月（共5个月）；湖北以外各省的大型企业减半缴费“优惠期”为2020年2月至6月（共5个月）。很显然，阶段性减免单位缴费将可能导致2020年企业职工基本养老保险基金的严重“减收”，各级财政补贴的规模也会倍增放大。据人社部统计，2020年仅第一季度，企业养老保险减免缴费高达2184亿元。
事实上，职工基本养老保险除了上述基金“减收”及财政补贴压力外，随着我国人口老龄化不断加剧，地区间抚养比差距扩大，省际之间基金不平衡的问题日益严重。我国企业职工基本养老保险基金结余主要集中在广东、北京、江苏、浙江、上海等发达地区，而东北及中西部地区的一些省份养老保险基金结余相对较少，基金运行面临较大压力。省际之间基金不平衡问题靠省级统筹已难以解决，需要进一步提高统筹层次，并在全国范围互助共济、调剂余缺。
正因如此，2017年10月，中共十九大报告首次明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。很显然，这里的“尽快”二字充分表明：实现职工基本养老保险全国统筹，已迫在眉睫、刻不容缓。
四、2020年底全省统收统支能否真正实现？
为配套推进职工基本养老保险全国统筹改革，2017年11月9日国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，要求整个国资划转工作将在2020年底前基本完成，并以此偿还“视同缴费”的转制成本及历史欠账。很显然，这是实现职工基本养老保险全国统筹的重要物质基础。
由于我国职工基本养老保险尚未实现省级统筹，因此，有必要建立中央调剂制度，加快实现真正意义上的“省级统筹”。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，自2018年7月1日起实施。在该通知答记者问环节，人社部明确提出：我国将加快完善养老保险省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，2020年要全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。
由此可见，2020年底是一个重要的时间节点，它要求在2020年底前全面实现职工基本养老保险省级统筹，并全面完成国资划转充实社保基金的工作。这将为2021年开始切换至“全国统筹”奠定重要的制度基础和物质准备。大家猜一猜：即便在2020年底我国职工基本养老保险完全实现了省级统筹，那么，最终正式切换至全国统筹模式还需要多久？
在人社部2020年第一季度新闻发布会上，人社部介绍，截止2020年第一季度末，已有20个省份实现职工基本养老保险基金省级统筹（全省统收统支）。
实际上，在2017年9月前，已有北京、上海、天津、陕西、福建、广东宣称实行了真正意义上的省级统筹（全省统收统支）。2017年9月至2020年3月底，江苏、贵州、湖南、宁夏、黑龙江、河北、安徽、广西、山西、山东、吉林、辽宁、甘肃等省市先后宣布正式开始实行真正意义上的省级统筹（全省统收统支）。
但令人费解的是，广东宣称的全省统收统支方案却只是“地级市统筹”，而江苏则保守地宣称要到2022年1月1日才能实行真正意义的省级统筹，这两省却都是职工基本养老保险基金结余最多的省份。这足以表明省政府对“省级统筹”的积极性并不高，你知道原因吗？
2017年6月30日广东省政府发布《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，其实质是“市级统筹”，其主要文件依据是：从2017年7月1日起，广东全省企业职工基本养老保险基金在全省范围内统一调度和使用，实行统一核算、分级存放、等比调拨。所谓“分级存放”，它的解释是由市级政府统收统支，而不是全省统收统支。更何况，广东全省企业职工基本养老保险单位缴费比例仍不统一，广东人社厅要求自2019年5月1日起，凡单位缴费比例为13%的市，在2020年底前将单位缴费比例调整为14%，而此时全国统一单位缴费标准却是16%。
此外，2020年6月2日，江苏省政府发布《省政府关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的意见》，却提出从2021年1月1日起，各级税务部门当期征收的基本养老保险费作为省级收入直接解缴同级国库，并由省统一管理和调度使用累计结余基金；苏州工业园区在2022年1月1日前逐步过渡到执行全省统一的单位缴费比例，统一全省缴费工资基数上下限标准。很显然，江苏实行省级统筹时间已远落后于人社部的统一要求。
